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改革煤电价格形成机制 深化电力市场化改革

文章来源:国家发展和改革委员会作者:发布时间:2019年11月08日点击数: 字体:

(中国宏观经济研究院 杨娟 副研究员)

 

  发电属于可竞争行业。在完善的竞争性电力市场建成前的过渡阶段,将尚未市场化部分的燃煤发电的价格形成机制,由固定的“标杆价”改为“基准价+上下浮动”,对加快我国发电行业竞争机制的引入,深化电力的市场化改革,具有重要的意义。 

  一、煤电“基准价+上下浮动”可较为及时地反映煤电的供求关系

  较之2004年以前煤电的“一厂一价”,现行的煤电“标杆价”是一个巨大的进步。其理论基础是自然垄断行业监管中的标尺竞争理论。“标杆价”使煤电的上网电价不再基于电厂或机组的个别成本,而是按同类企业平均先进成本核定,在电力市场化条件不具备的背景下,对于促进煤电企业降低机组造价和煤耗,促进煤电行业的技术进步,发挥了巨大的作用。 

  然而,“标杆价”毕竟是一种固定价格制度,虽然有煤电价格联动相辅,但所有煤电价格的调整仍要由政府决定。近几年电煤价格变化与电力需求的走势背离等导致的电价影响因素趋于复杂,缺乏弹性执行机制的“标杆价”很难适时、适度地做出反应,煤电价格形成机制改革势在必行。“基准价+上下浮动”使煤电的市场主体具备了自主定价的空间,进而使煤电价格对电煤价格、电力需求等供求因素变化的反应速度加快,有利于电力资源的优化配置,有利于理顺电力与其上下游产业的关系。 

  二、煤电“基准价+上下浮动”有利于向市场化改革的目标过渡 

  由于诸多条件的限制,电力市场建设短期内不可能“一蹴而就”。与此相适应,对于我国绝大部分地区主力电源的煤电,构建一个向市场化目标过渡的价格形成机制是必要的。“基准价+上下浮动”机制有利于向市场化改革的目标过渡: 

  一是煤电“基准价”具有电力长期供求关系的指示作用,可使改革过渡期的市场主体的相关决策有所依据;同时,原以燃煤标杆价为依据或参考的新能源补贴标准、核电价格、燃气发电价格、跨省跨区送电落地价格,改为以“基准价”为依据或参考确定,可继续为过渡期的发电侧整体资源配置提供信号。 

  二是对价格的上下浮动做了幅度限制,这在我国竞争性电力市场尚处于起步阶段且电力交易的避险工具缺乏条件下,可对买、卖双方规避市场价格不确定风险,起到“屏障”的作用。 

  三是可与现行中长期合同及现货交易有机衔接。一方面,“基准价+上下浮动”的煤电价格可为电力的中长期合同及试行的现货交易提供价格参考;另一方面,市场化交易形成的中长期合同及现货价格又可进一步推动“基准价+上下浮动”做动态的合理调整。 

  三、创造条件加快发电价格市场化改革的进程

  2018年,我国燃煤机组发电约为全国总发电量的2/3左右。除云南、四川等少数水电大省,其他地区都以煤电为主力电源。为使市场机制在我国电力资源配置中发挥决定性作用,必须创造条件,以加快煤电和发电价格市场化改革的进程。 

  一是要做好竞争性电力市场的顶层设计。“十八大”以来,我国电价放开的范围逐步扩大。2018年的“直接交易”规模已达2.1万亿千瓦时左右,约占全社会用电量31%左右和电网企业售电量的40%左右。但电力与萝卜、白菜不同,电力是一种基于系统实时集成和供、用电间连续的实时平衡的特殊产品,包括煤电在内的电力竞争性交易,必须与电力特殊的技术经济特性相融合,才能确保电力系统的安全、可靠,市场机制才能真正发挥决定性作用。因此,应充分借鉴国外已有的电力市场建设经验,对我国的竞争性电力市场做规范的系统性设计。 

  二是构建可竞争的产业组织结构。电力竞争以电网的架构及与此密切相关的系统平衡控制区为前提。目前我国的电力系统平衡多以省级行政区为边界,但由于历史原因,在各省级行政区内,个别发电企业煤电装机所占市场份额比重过大的现象比比皆是,煤电价格的彻底放开,必须以构建可竞争的产业组织结构为前提。为此,建议实施基于有效竞争目的的企业重组,如对各企业间国有发电资产进行重组,或由政府强制收购具有市场支配力的发电企业的部分电量,也可强制具有市场支配力的发电企业将部分机组租赁给竞争对手。

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